江西省政府专项债券现状及控制未来专项债违约风险建议

本文基于修正的KMV模型,对江西省2023—2025年政府专项债券的违约发生概率进行测算。研究结果显示,江西省2023—2025年专项债券的违约概率分别为22.20%、38.64%、16.40%。若以信用等级在普尔或穆迪Baa3公司债券的违约概率0.4%为标准,江西省政府专项债预计未来3年的违约概率均明显超过0.4%。结合近年来土地政策持续收紧,政府性基金预算收入不断下跌,江西省政府需高度重视专项债券的违约风险并加以防范,合理控制未来专项债券的发行规模。

前文的研究未考虑再融资专项债券的收入作为还本来源，考虑到地方政府可能对即将到期的专项债券进行置换，或者加大发行再融资专项债券对已经到期的专项债券本金进行偿还，实际的违约风险还有一定下降空间。

江西省财政实力及债务情况

1.1　江西省基本经济财政情况

图1　2015—2022年江西省国有土地出让收入占政府性基金预算收入比例情况

根据2016年财政部发布的《地方政府专项债务预算管理办法》规定,专项债务本金可以通过对应的政府性基金收人、专项收人、发行专项债券等偿还;专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还,不得通过发行专项债券偿还。因此,政府性基金收入为专项债最主要的偿债来源。在政府性基金预算收入方面,江西省政府性基金预算收入自2020年起,开始逐年降低,主要原因在于其中国有土地出让收入的减少。江西省政府性基金预算收入的土地依赖程度较高,土地出让收入占政府性基金预算收入的比例基本维持在80%~90%,其中2020年突破90%。

1.2　专项债务发行情况

近年来,江西省政府关注社会发展重点领域、重大项目,按照市场化原则,开展专项债券发行工作。2015—2022年,专项债券发行总额分别为36亿元、407亿元、677亿元、551亿元、751亿元、1606亿元、1628亿元、1844亿元。在专项债券的投资领域上,自2019年开始,江西省政府专项债券的投资领域逐渐扩大,重点投向交通基础设施、市政建设、棚户区改造、公共卫生、农林水利、文化教育等领域补短板建设。

在发行期限上,2018年以前,江西省政府专项债券以3年、5年、7年、10年期为主。从2019年开始,专项债券期限逐步增加,省政府开始尝试发行15年及15年期以上的长期限债券。据统计,2022年发行的15年及以上期限专项债券1113.56亿元,占当年专项债券发行总额的60%以上。江西省专项债券的期限结构在逐渐拉长,这与投资的项目周期更加匹配,一定程度上平滑了债券存续期压力。

江西省政府专项债券控制未来专项债违约风险建议

一是加强专项债项目的前期评估,健全项目库。在项目申报阶段,引入第三方独立机构进行项目前期的可行性评估,科学估算专项债资金项目的成本、收益与投资风险情况,充分考量区域整体情况,避免出现同类项目扎堆申请。增强项目的自营收能力,从源头上保证专项债券项目收益与融资方案的平衡。

二是降低专项债期限错配。一方面,增加长期专项债券发行额度的比例,减轻短期还本付息压力。对于拟发行的新增专项债券,根据存量债券还本付息要求、债券市场情况、预算方案等因素,合理设置偿债期限;另一方面,合理利用再融资专项债,在调整已有债券现金流,降低专项债券到期还本风险的同时,也要避免对再融资债券的过度依赖。

三是加强项目生命周期管理,提高债券资金使用效率。加强资金使用阶段的进度审查,建立对存续专项债项目资金的跟踪管理,对资金的使用情况、项目的进展情况、收益情况等进行定期核查,督促项目主管部门及时将债务资金转化为项目进度。

四是完善专项债券违约风险动态监控体系。目前衡量地方政府债务风险的指标多为债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等静态指标,单纯依靠某一静态风险指标只能说明一部分问题。本文建议可以完善动态监控体系,结合当地政府性基金收入及其变动趋势、专项债券余额、还本付息规模、再融资专项债发行规模等,动态评估安全的专项债发行规模,控制专项债券的信用风险。

五是科学设置政绩考核指标与问责机制。树立稳增长防风险的政绩观,将专项债券违约风险率、财政自给率等债务指标纳入政绩考核,约束盲目举债行为。同时,以“谁举债、谁负责”为根本原则,建立终身问责机制,避免当地政府官员为追求短期政绩忽视长期风险隐患。(作者：周硕　万舟)